宗义湘 崔海霞||环境规制如何嵌入农业政策：欧盟交叉遵守机制经验||《世界农业》2022年第1期

环境规制如何嵌入农业政策：欧盟交叉遵守机制经验

作者：

宗义湘1 崔海霞1

作者单位：

1.河北农业大学经济管理学院

文章刊发：宗义湘，崔海霞.环境规制如何嵌入农业政策：欧盟交叉遵守机制经验[J].世界农业,2022(1):15-23.

在新的时代背景下，农业资源环境问题凸显，实现农业绿色发展已经成为中国农业发展的内在要求和核心目标。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新体制机制推动农业绿色发展的意见》，提出以体制机制创新推动农业发展方式的转变。“十四五”期间，中国进入农业绿色发展的快速提升期，在国情实况既定前提下，制度及其政策成为影响农业绿色及其技术选择的重要因素，构建新发展阶段绿色导向的农业支持政策体系，成为新时代农业发展过程中需要解决的关键问题。

目前，中国农业绿色发展政策存在补贴制度改革进展缓慢、政策分散的问题，虽然补贴总量逐年攀升，但补贴效率并未有效改善。创新农业绿色发展支持政策工具，构建农业绿色发展支持政策体系，提升政策工具实施效率，具有重要的理论意义和现实价值。

从最新研究来看：一方面，学者们从国内外经验角度对发达国家以及先行区经验进行总结分析。欧美国家农业绿色发展从注重经济效率向兼顾经济效率与环境效率转变，政策工具实现市场化、法制化协同，构建了层次清晰、工具多样的支持政策体系。农业知识创新服务体系在其中发挥重要作用，但也存在小农户被边缘化的问题。另一方面，学者们立足中国现实，分析目前中国农业绿色发展进程中所面临的关键问题，并提出解决对策——快速发展绿色农业，就需要尽快建立起适合生态友好型技术研发和应用的制度及政策体系。农民行为真正决定生态友好型农业技术的实际应用，尤其要关注如何将小农户纳入农业绿色发展轨道。从新中国建立以来农业绿色发展支持政策演变和优化进路入手，搭建农业绿色发展理论框架，提出农业绿色发展应更注重绿色和发展的协同，研究重点应放在农业绿色发展的机理探究、农业绿色发展系统支撑体系的支撑点探讨及农业绿色发展体制机制创新上。

综合最新研究成果，目前对于主要发达国家农业绿色发展演进趋势、整体政策体系有较好的研究基础，但对于其中具体政策工具的作用机制、运行特点、制约因素以及中国镜鉴等方面的研究仍有待深化。国内相关研究对于农业绿色发展的重要意义以及应构建协同机制促进农业绿色发展已形成共识，但如何建立环境保护与农业发展的协同机制，进一步优化农业绿色发展支持政策工具，提升农业绿色发展支持政策效率，是目前面临的重要问题。解决这些问题，一方面要立足中国具体国情，另一方面可以在一些重大政策和制度方面向国际经验汲取营养，放眼世界，在世界范围内、从历史角度寻找答案。作为农业高保护、高补贴的经济体，欧盟的农业支持政策自20世纪90年代起向绿色环保转型，构建起农业绿色发展的支持政策体系。其中，交叉遵守机制（Gross Compliance System）在欧盟农业支持政策绿色转型中起到关键作用。通过交叉遵守机制，欧盟实现了环境保护与保障农业生产、稳定农民收入的协同。因此，本文选取欧盟农业支持政策绿色转型进程中的交叉遵守机制作为研究对象，系统深入分析交叉遵守机制的历史演进、作用机制、运行特点以及贡献与不足，将有助于厘清欧盟交叉遵守机制的作用机理、关键制约因素，为中国实现环境保护与农业发展协同的政策创新提供借鉴思路，丰富农业绿色发展的政策工具选择。

2.1 交叉遵守机制内涵

交叉遵守概念起源于美国。20世纪70年代，美国在农业政策中要求农民必须满足相应条件，才有资格获得政府项目支持，尤其是商品计划的支持。由于获得项目支持需要同时满足申请项目的条件以及某些法定义务，因此建立某种跨项目的联系，称之为交叉遵守。自此，该术语在美国及欧洲等国家和地区使用，用以指代农业和环境（及其他）政策之间的联系。

交叉遵守机制在欧盟经历了从无到有，从可选择性措施到强制性措施，从烦琐的要求和标准到逐渐简化易操作的演进历程。简而言之，交叉遵守是设定农民在农业生产中与环境、生态等方面有关的强制性标准，作为其接受相关农业补贴的前提与基础，用以促进农业可持续发展的机制。其目标是通过对农民的环境保护规制，达到社会对农业在环境、生态、气候等方面的期望。根据该机制，对不执行交叉遵守规则的农民将实施按比例减少直接支付的行政处罚。这种与直接支付挂钩的强制性措施，有助于提高农业标准化生产程度，有利于环境保护。

2.2 欧盟交叉遵守历史演进

2.2.1 可选择性交叉遵守机制（1992—2002年）

虽然这一时期欧盟农业增加值占国民经济的比重下降至1.5%左右，但谷物等的农业产出水平仍不断提高。随着生产的过剩，欧盟内部对是否继续维持农业高补贴的争议更加激烈。在WTO体系下，欧盟对农民的高补贴也受到其他WTO成员的广泛质疑。在这一阶段，提高产量不再成为农业支持的主要目标，因此赋予农业更广泛的功能，要求农民满足更高的环境标准、向社会提供切实的社会或环境利益，成为维持这类补贴可能性的新依据。

自20世纪80年代后期起，欧洲共同体内部就出现了关于交叉遵守与共同农业政策相关性的讨论，开始关注如何在农业政策中融入环境因素。1992年，作为改革的一部分，交叉遵守被引入共同农业政策，成为成员国可选择政策，成员国有义务将适当的环境条件应用于农业耕作，并允许成员国在直接支付中引入环境条件。1998年，作为成员国可选择措施，交叉遵守在部分成员国开始实施，并与补贴挂钩，要求获得补贴的同时受益人遵守相应的环境标准。1999年，《2000年议程》提出通过交叉遵守将环境问题更好地融入共同农业政策，成员国有义务在特定的市场支持计划中采取适当的环境措施。

2.2.2 强制性交叉遵守机制（2003—2013年）

根据第1782/2003号条例（交叉遵守政策的法律基础），交叉遵守机制自2005年1月起成为欧盟各成员国强制遵守的制度，与直接支付建立联系，各成员国在欧盟指导框架下制定交叉遵守的国家标准。强制性交叉遵守机制创造了共同农业政策支持与保证基本环境生态标准之间的协同机制，也成为将环保理念真正纳入农业政策的重要步骤。2007—2013年，交叉遵守也适于农村发展措施中的环境支付，2008年开始适用于某些针对葡萄酒的支付，且自2007年1月1日起欧盟开始强制要求各成员国建立支持交叉遵守的综合咨询系统。

强制性交叉遵守机制包括法定管理要求（Statutory Management Requirements，SMR）和良好农业环境条件（Good Agricultural and Environmental Condition，GAEC）两部分。SMR以现有法规指令为基础，内容涉及环境、动物健康与福利、食品安全等18个法定管理要求，包括保护野生鸟类、防止地表及地下水污染、土壤保护、自然栖息地和野生动植物保护。GAEC管理重点在于保护农业用地，尤其是注重土地休耕后的管理，要求成员国确保所有农业用地，尤其是不再用于生产目的的土地，维持良好农业和环境条件，包括保护土壤免受侵蚀、保持土壤有机质和土壤结构、避免生态环境恶化、水管理和保护景观特征。GAEC的具体内容由各成员国根据自身情况制定。

2009年，欧盟对GAEC进行修订，将水资源保护和管理纳入强制性标准，并加入可选择性标准赋予成员国在标准实施中更大的灵活性（表1）。对于已在2009年1月1日之前确定农业环境最低要求的成员国可采用选择性标准。

2.2.3 逐步简化调整阶段（2014—2020年）

为加强直接支付对农业绿色发展的支持，2013年欧盟共同农业政策改革在直接支付体系中引入绿色直接支付。由于绿色直接支付部分内容来自交叉遵守机制，因此共同农业政策改革对交叉遵守机制进行了调整和简化。根据欧盟第1306/2013号条例关于共同农业政策的融资、管理和监督的规定，主要调整包括SMR的数量由18个减少至13个，GAEC标准由15个减少至7个（表2）。调整后的交叉遵守主要关注水资源保护、土壤问题、生物多样性及乡村景观的建设与维护（表3）。

2.2.4 增强型条件（2021—2027年新一轮共同农业政策改革）

为履行巴黎气候大会所作出的环境承诺，伴随着共同农业政策的进一步简化灵活调整，2021—2027年欧盟共同农业政策改革方案中提出绿色体系的重构，取消绿色直接支付，交叉遵守机制以新的增强型条件代替，将部分绿色直接支付内容融入增强型条件。结构框架仍包括SMR和GAEC，但对具体内容进行调整以提高环境效益，如将目前对作物多样化的“要求”（绿色直接支付内容）升级为作物轮作“义务”、构建新的GAEC标准（对湿地和泥炭地进行适当保护，向农民提供养分可持续管理工具进行科学施肥等）、加强GAEC与SMR之间的联系、纳入两项重要的环境指令内容（《水框架指令》和《可持续使用农药指令》）。与共同农业政策改革趋势相一致，增强型条件也贯彻简化灵活调整原则，GAEC在欧盟层面仅阐述每个标准的本质，具体规则则由成员国根据自身土壤、气候、农业结构等情况自行决定。

总体而言，随着欧盟共同农业政策的调整改革，交叉遵守机制也处于不断演进过程中，作为基本的环境标准与法规，其内容涉及水资源、土壤、生物多样性以及乡村景观的保护与维护，其目的并非要达到高标准的环境保护目标，而是规范农民的生产方式、保护农业生产模式。从SMR和GAEC的调整趋势来看，欧盟交叉遵守机制向着简单易操作方向发展。

欧盟将政策目标分解为欧盟、成员国、农民三个层面，从总目标到具体目标再到执行目标，将社会需求一步步细化。政策执行过程注重政策执行效果的监测，从农民层面、国家层面、欧盟层面对执行效果进行量化监测，不断反馈修正，形成政策良性循环。运行主体涉及制定和向生产者提供交叉遵守信息的机构、监督检查机构、支付机构以及提供农场咨询服务的农场咨询系统（图1）。具体运行包括交叉遵守规则制定与下达、合规检查、机构付款和提供咨询服务等环节。

第一，向生产者提供交叉遵守方面的相关规定并提供合规技术指导。成员国一般通过农业部门或类似机构向生产者提供交叉遵守法规信息，也有些成员国由地方政府（德国）或建立区域机构（奥地利和西班牙）或通过农业工会组织（法国）提供相关信息。提供法规信息的方式也多种多样，包括网站、报纸杂志、广播电视等媒体以及举办培训、研讨会或发放印刷品等。针对农民如何在生产中适应交叉遵守的问题，欧盟要求各成员国必须建立农场咨询机构，咨询机构性质可公立也可私立，并允许农村发展基金为农场咨询机构的运营提供资金保障。对于农民咨询，在多数国家需要付费以获得农场咨询机构的相关建议，但有些成员国规定每个农场每年可返还部分费用。

第二，对生产者进行交叉遵守规则执行情况的监督检查。根据第796/2004号条例，欧盟要求成员国通过对至少1%申请单一农场补贴的农民进行现场检查以核查执行交叉遵守规定的情况。一般农民可获得为期14天的检查通知期，但在对牲畜补贴进行检查时，农民获得的检查通知期不得超过48小时，随机选取的农民比例为20%～25%，其余的则基于风险评估选择。成员国可以根据农场等级、农场类别或以地理位置为基础进行风险评估，也可以考虑其他的因素，如农民是否参与农场咨询计划或者农场认证计划（如一些大的食品超市要求其农场供应商必须参加与要求和标准有关的农场认证计划）。

第三，支付机构依据检查报告发放支持资金。检查机构生成检查报告，并作为支付基础递交支付机构，符合交叉遵守规定则进行全额支付。对未遵守的农户，处罚将取决于未遵守是过失行为还是故意所为。第一次过失原因的未遵守，将导致当年发放的直接补贴减少3%，而故意行为则减少补贴的20%。如果故意不遵守还涉及其他的补贴计划，那么下一年该补贴计划也不会对该农民进行补贴。重复违反遵守规定的情况，政府部门可对其施以更高的处罚。如果违反遵守规定均为过失所致，那么处罚数额可能会达到全年发放的直接补贴数额的15%。一旦达到该比例，以后的违约均被视为故意，并被处以更为严厉的处罚。如果重复违反均是故意不遵守，那么处罚可能会达到当年发放给农民的直接补贴数额的100%。

4.1 欧盟交叉遵守机制特征分析

4.1.1 机制构建的条件性

条件性是交叉遵守机制的核心。交叉遵守机制要求出于某些目的（如收入支持）而收到付款的生产者必须在农业生产中遵守环境、公共卫生、动植物健康和动物福利等规定，作为获得相应农业支持的条件。只有在符合规定的情况下，才能全额获得农业支持。这一条件是获得农业支持的基础，通过具体条件的制定，可以在农业生产中起到保护生态环境的作用。

4.1.2 支付基础的广泛性

欧盟交叉遵守机制覆盖的支持政策包括几乎所有直接支付（小农户直接支付可豁免），以及大部分农村发展支付：以面积为基础的支付包括农业环境措施、自然受限地区支付、自然2000措施、造林措施、森林环境措施、农用林业、有机农业；葡萄酒部门支付：葡萄园重组和转型以及绿色收获。根据欧盟共同农业政策预算，2020年直接支付预算409.53亿欧元，农村发展措施146.94亿欧元，占到总预算近95%。尤其是直接支付在欧盟的共同农业政策中占据重要地位，担负着保障农民收入的重要功能，收入支持占到农民收入的近一半。这种广泛的覆盖面，有利于对农民形成有效的约束机制，在最大范围上将尽可能多的农业生产者纳入交叉遵守体系，对农业环境效益的增加起到更有效的促进作用。

4.1.3 交叉遵守内容的宽松性

虽然欧盟交叉遵守机制具有广覆盖的特征，但对农业生产者提出的环境要求却是最低要求。从内容来看，法定管理要求以现行的欧盟法规为主，良好农业环境要求则是各成员国根据欧盟标准在国家和地区层面针对自身情况设立（包括土壤和气候条件以及现有耕地系统和农场结构）的确保农业用地保持良好条件方面的最低要求。因此，交叉遵守机制的意图并非要达到较高的环境保护水平，而是确保最低限度的维护生态环境，防止水土流失，维护土壤有机质和土壤结构，避免生态环境的进一步恶化。

4.1.4 监督检查的严格性

交叉遵守机制构建了严格的监督检查制度，为避免检查制度对农民造成不必要的困扰和成本负担，检查基于风险评估和定期抽检。抽检将随机选取20%～25%的农民，其余的以风险评估为基础进行选择，农场等级、农场类别或地理位置以及先期是否存在违约行为等都会成为考虑因素。

4.1.5 处罚机制的科学性

由于交叉遵守机制与公共资金的获得紧密联系，因此，是否获得全额补贴取决于是否违规以及违规的严重程度。欧盟构建了一套基于违约严重程度、违约次数、持续时间和再次发生的概率的处罚机制，将违规从过失和故意、违规次数、持续时间等角度进行综合考量，累进式处罚，既给予初次违规的农民以警示，也通过补贴资金的累进削减，对多次发生违规的行为予以严厉处罚，做到保障农民收入和维护生态环境间的平衡。

4.1.6 农场咨询服务系统的配套性

交叉遵守机制的顺畅运行离不开完善的配套措施。一方面，交叉遵守机制的法规内容需要准确、及时传达至农民；另一方面，遵守相关规定具体如何操作也需要对农民进行针对性的指导。因此，欧盟要求各成员通过各种方式和渠道向农民普及交叉遵守机制的内容，并且必须建立农场咨询服务系统，对农民进行具体指导，助力农民适应和遵守相关法规。

4.2 欧盟交叉遵守机制评价

欧盟交叉遵守机制作为共同农业政策改革中的重要创新，促进了欧盟农业支持政策的绿色转型，保障了农业发展与环境保护之间的协同，对提升农业绿色发展水平起到积极作用。同时也暴露了一些问题，例如机制运行带来的成本增加问题、环境收益衡量问题以及产品竞争力问题等。这些问题也促使交叉遵守机制以及欧盟农业绿色发展政策体系不断创新与改革。

4.2.1 积极影响

第一，交叉遵守机制的创立，有助于直接支付的合理化。从交叉遵守机制产生的背景可知，直接支付作为交叉遵守机制的支付基础和重要组成部分，一直以其高额的补贴受到欧盟内部和WTO框架下其他成员的广泛质疑。而交叉遵守机制的构建，为欧盟给予农民收入补贴提供了合理化依据，即这一补贴用以弥补农业生产者对农业农村环境改善所做出的努力，在向WTO通报的国内支持政策中，将其列入“绿箱”支持范畴。

第二，交叉遵守机制的创立，是将环境理念纳入农业政策的重要步骤，也将改善欧盟环境法规的执行效果。交叉遵守机制的创立，是将环境目标整合进共同农业政策的关键环节。欧盟环境立法的执行不力一直是欧盟许多地区的问题（尤其是《硝酸盐指令》）。交叉遵守中的法定管理规定均源于现行欧盟法规，因此交叉遵守机制在一定程度上，对以往欧盟环境法规执行不利起到改善作用。同时这一机制的设立，也向广大农业生产者及所有民众释放了欧盟实现可持续农业生产体系的目标和决心。

第三，交叉遵守机制创造了农业发展与环境效益之间的协同机制。取得农业生产效益与生态环境效益二者看似一对不可调和的矛盾。传统农业生产以高投入、高消耗获得高产出，带来的却是生态环境的不断恶化，因此如何协调农业生产与生态环境保护之间的矛盾也是各国农业政策创新面临的问题。欧盟通过交叉遵守机制，使农业政策兼具多元目标，为实现农业支持与环境效益的有效协同提供了宝贵经验。

第四，交叉遵守机制有助于提高农业用地环境管理水平。由于交叉遵守机制执行不力会导致成员国共同农业政策资金削减，因此交叉遵守有助于加强国家主管部门在农业中对环境标准的应用和执行。这一机制通过法定管理要求与良好农业环境条件的相关内容，在一定程度上切实有助于农业用地提高环境管理水平，尤其是对于耕地质量管理有一定积极作用。

4.2.2 存在的问题

第一，该机制的运行无疑将增加行政成本和农民负担。一方面，交叉遵守机制从交叉遵守内容的传递到检查与监督，再到对农户生产的指导等多个环节都将带来成本的增加，而且农业生产者为适应交叉遵守机制也将增加额外负担。自交叉遵守机制创设以来，有学者研究发现交叉遵守机制确实给农业生产者带来一定的困扰，也有很多生产者抱怨机制过于复杂使其难以适从，这也是近年来交叉遵守内容以及整体农业绿色发展政策体系重构的重要原因。而这种成本的增加是否能被增加的环境效益所抵消，在实证方面仍缺乏有力的证据。

第二，无法针对特定环境问题提出解决方案，仅是提供生态保护最低标准。交叉遵守仅是有助于在大范围内实施水平基线的工具，所进行的转移支付并不是环境保护的直接补偿，而是主要出于再分配原因而进行的。对于农民而言，付款水平必须与环境及生产要求挂钩。交叉遵守机制所提供的仅是生态保护的最低标准，无法针对特定环境问题提出解决方案，因此要系统解决农业环境问题，需要另外有针对性的农业环境措施与之相配合，解决特定的环境问题并补偿农民额外成本，构建完善的农业环境政策体系。

第三，交叉遵守机制是否会影响成员国以及欧盟整体农业竞争力。由于各成员国农业具体情况存在差异，交叉遵守条件的制定，尤其是GAEC内容，欧盟给予各成员国很大的自由裁量权。从实践角度来看，各国制定的标准存在较大差异。成员国更倾向于为交叉遵守制定宽松的、“软”标准，即较少的、模糊的指标。一方面，这是出于最大限度减少行政成本和避免对生产者造成额外负担风险的考虑；另一方面，这是降低由于标准不一致所可能导致的农产品竞争力下降的问题。甚至有学者提出，欧盟内部较之外部严苛的合规性条件同样或将影响欧盟农业整体竞争力。

目前中国农业农村工作进入乡村全面振兴阶段，“十四五”时期将成为农业绿色发展理念转化为实质行动的五年。与欧盟农业支持政策绿色转型背景类似，中国同样面临农业环境问题、消费升级以及WTO规则约束问题。可以借鉴欧盟交叉遵守机制，将环境规制真正嵌入农业政策，切实发挥农业支持政策在保护环境、转变农业生产方式方面的积极作用。

5.1 树立农业发展方式转变的长久观

欧盟交叉遵守机制纳入共同农业政策的三十多年中，历经可选择条件、强制性条件、简化条件以及增强型条件阶段，处于不断的动态优化中。中国农业领域资源环境问题错综复杂，是长期不合理的生产方式日积月累形成的，治理难度大、周期长。要从农业绿色发展的长期性、复杂性出发，认识到发展方式转变不可能一蹴而就，要立足当前，放眼未来，做好战略谋划，坚持久久为功，推动农业绿色发展理念逐渐深入人心，农业发展方式逐步调整，农业支持方式不断创新。着力打造绿色农产品品牌，以绿色提升农产品品质，着力改善绿色生产生活生态环境，以绿色促进乡村振兴。

5.2 政策设计理念侧重权责对等

欧盟交叉遵守机制设计坚持农民权责对等，在获得农业补贴的同时，需承担相应环保义务，使得农业补贴兼顾环境保护和农民收入。而中国当前的农业补贴政策主要侧重对生产者的给予，对获得补贴的绿色限定条件设定不足。农业生态环境的改变，主要能动因素在于生产者，只有生产者在农业生产中切实采取清洁生产方式，才能够改善农业环境，才能够促进环保法规的有效实施。因此，中国农业绿色发展政策创新也应贯彻这一理念，农业支持政策植入环境要求，逐步转变农业生产经营方式，保障农民收入的同时促进环境保护，全面发挥政策效能。

5.3 探索可选择性交叉遵守机制试验

由于中国农业补贴在农民收入中的占比不到5%，与欧盟近50%的收入占比存在较大差距，因此目前全面实施强制性交叉遵守机制的基础薄弱。但是也应看到，农业绿色发展方式的转变是农业发展的未来趋势，这是不可回避的。欧盟交叉遵守机制也历经了从可选择到强制的阶段。因此在现有条件下，可以选择适当区域如国家特色农产品优势区针对新型经营主体，或省级以上区域公用品牌使用者试行可选择性交叉遵守机制试验，在试验区以现有环保法规为基础结合农业特点制定遵守要求，以最低环保标准为目标，创设激励性奖补政策，在运行中总结经验教训。

5.4 注重完善农业咨询服务等配套措施

交叉遵守机制的引入，不可避免会带来政策执行成本和农民遵守成本的增加。借鉴欧盟经验，在机制搭建之初，应尽量简化监督检查等环节，实行易操作标准，以降低执行成本和农民的不适应性。构建完善的配套措施，如农场咨询服务体系，有助于降低这种不适应性。Knuth等对德国勃兰登堡研究发现，采用农场咨询系统后，可以有助于增加农民面对交叉遵守检查的信心。但同时也需要看到，欧盟各国农业咨询推广服务组织的私营化导致了小农户面临服务排斥困境，这对中国推进农业绿色发展过程中咨询服务体系的构建也有一定的警示作用。由于中国在很长一段时期内农业经营仍具有小农户分散经营的特征，因此必须秉承服务农户、传递技术信息为核心的精神，依托现有农业技术咨询服务体系，打通法规传递的重要环节，构建适应中国国情的咨询服务体系；另外，可以通过技术创新，发展数字技术、信息技术在政策实施中的使用，利用卫星、无人机和遥感技术等，将不同来源的数据进行整合利用，通过技术创新，不断降低成本。